Cinco
capítulos desplegados en 89 páginas que proponen una estrategia basada en tres
grandes pilares y 15 medidas específicas. Esto es lo que contiene el texto
“Propuestas para Mejorar las Pensiones de Vejez”, también conocido como el
Libro Blanco de las pensiones chilenas que la administración de Sebastián
Piñera entregó a la Presidenta Michelle Bachelet y a las nuevas autoridades del
Ministerio del Trabajo. Entre sus propuestas claves plantea subir en 2% la tasa
de cotización de los trabajadores en forma directa y modificar la licitación
del seguro de invalidez y sobrevivencia para diferenciar por edad, lo que
permitiría aumentar la tasa en otro punto adicional. A eso se suma establecer
la cotización por el total de las remuneraciones y elevar la edad legal de
jubilación de las mujeres, para luego indexar tanto ésta como la de los hombres
a las mayores expectativas de vida.
La propuesta establece en 65 años la edad de jubilación
legal para las mujeres menores de 43 años al momento de la nueva ley; entre 61
hasta 64 años para las que tuvieran a esa fecha entre 42 y 49 años; y
mantenerla en 60 años para las cotizantes que a la fecha del cambio legal
tuvieran 50 o más años.
Pero también se plantea masificar el Ahorro Previsional
Voluntario Colectivo (APVC) y un nuevo mecanismo para incorporar a los
trabajadores independientes al sistema, flexibilizando el calendario instalado
en la reforma previsional de 2008 que desde este año los obliga a cotizar por
el 100% de su renta imponible y desde 2015 sin posibilidad de negarse ante el
Servicio de Impuestos Internos (SII) (ver infografías).
Por el lado del Pilar Solidario que instaló la
reforma previsional de 2008 impulsada por la Presidenta Bachelet, se propone
subir en 10% la Pensión Básica Solidaria (PBS) e incrementar los montos del
Aporte Previsional Solidario (APS), complemento fiscal para los pensionados de
las AFP de menores ingresos, si se posterga la edad de jubilación.
El documento, que tardó casi dos años de preparación,
analiza el funcionamiento del sistema previsional y se concentra sólo en el
caso de las pensiones de vejez de trabajadores afiliados al régimen de
capitalización individual en las AFP. En el análisis se excluyó a los jubilados
de las Fuerzas Armadas y de Orden.
GRADUALIDAD
Y MESURA
Por el impacto que podrían tener las medidas propuestas
sobre los ingresos presentes de los afiliados, el Libro Blanco plantea que los
cambios y perfeccionamientos deben implementarse de manera gradual para evitar
que eso se traduzca en un exceso de ahorro previsional. Como objetivo principal
de las reformas propuestas, el documento sostiene que combinando componentes
obligatorios y voluntarios la meta debiera ser que estos cambios ayuden a
obtener una tasa de reemplazo en un rango de 60% a 70%.
Coordinado por el ex subsecretario de Previsión Social
del gobierno anterior, Augusto Iglesias, el trabajo advierte que como el efecto
agregado de todas las propuestas llevaría las tasas de reemplazo por sobre los
niveles señalados, la estrategia que se adopte para mejorar las pensiones de
vejez implica decidir la forma de combinar las distintas propuestas y escoger
entre ellas.
“Mientras menos se pueda avanzar en la postergación de la
edad de retiro, se requerirá un mayor aumento en tasas de cotización para
alcanzar el objetivo de pensión. Mientras más se avance en aumentar la edad de
retiro, se necesitará de menores aumentos en tasas de cotización”, cita el
texto. A su vez, con un mayor avance en masificar el ahorro previsional
colectivo, “menos aumentos se necesitarán en la tasa de cotización
obligatoria”.
Otro punto que resalta es que el efecto fiscal de los
ajustes al sistema dependerán de la combinación, orden y gradualidad de las
medidas.
CUESTION
DE TENDENCIAS
En su análisis, las autoridades del gobierno anterior
plantean que los principales desafíos para el sistema de pensiones “no tienen
su origen en el carácter privado de su administración ni en el financiamiento
de las pensiones de vejez con cuentas de ahorro individual”. Los desafíos,
agrega, “son el resultado de tendencias sociales y económicas que se originan
fuera del propio sistema previsional y sobre las cuales, en algunos casos, su
diseño sólo tiene influencia parcial e indirecta”.
Advierte que mientras el crecimiento de salarios en la
vida laboral alimenta las perspectivas de mejores pensiones de vejez, éstas se
encuentran bajo la presión de una insuficiente densidad de cotizaciones, del
aumento en expectativas de vida de los pensionados y de la menor rentabilidad
del ahorro previsional. Estos fenómenos, a su vez, tienen su origen en las
características del mercado laboral, los avances en salud y las tendencias en
el mercado de capitales, y no en el diseño específico del sistema de pensiones.
“Todos los factores que llevan a una baja densidad de
cotizaciones en el sistema de ahorro previsional individual, como carreras
laborales interrumpidas, movimientos entre sectores formales e informales de la
economía, retiros anticipados, entrada tardía al mundo laboral y desempleo,
también reducen las pensiones en un modelo de reparto”, señala el informe.
NO AL
SISTEMA DE REPARTO
Punto clave es que el Libro Blanco fustiga las opiniones
a favor de volver al desaparecido sistema de reparto que en 1981 fue
reemplazado por la instalación del D 3.500 que dio origen al modelo de las AFP.
“Tomar el camino de regreso a nuestro antiguo sistema previsional
representaría un grave error. La experiencia histórica de nuestro país aporta
suficiente evidencia respecto a la magnitud de las debilidades y limitaciones
de los sistemas de reparto”, dice.
Agrega que corresponde “ponderar, primero, si existe o no
un sistema alternativo que se acomode mejor a las tendencias económicas y
sociales que dan origen a los problemas identificados y, luego, en caso de una
respuesta negativa a esta pregunta, cuáles son los ajustes que se debería hacer
al diseño más detallado y específico del sistema existente para que dichas
tendencias no sean un obstáculo al logro de sus objetivos”.
Y advierte que si bien las reformas propuestas implican
cambios en algunos de los parámetros más relevantes del sistema y un importante
esfuerzo de educación y difusión, se debe mantener y potenciar la actual
estructura previsional con sus tres “pilares” principales. (1) Un sistema de
pensiones solidario, financiado con aportes del presupuesto público y con un
rol de ayuda para los trabajadores más pobres. (2) El sistema de ahorro
individual obligatorio, para quienes participan de modo regular en el mercado
formal y que “sirve para transformar eficientemente las cotizaciones en capital
que luego servirá para financiar las pensiones”. (3) El ahorro previsional
voluntario que busca a mejorar las pensiones de quienes tienen capacidad.
“Las reformas que necesita el sistema de pensiones
chileno no pasan por un cambio de su estructura. Una estrategia de reforma
exitosa debe preservar los elementos esenciales de diseño que hoy caracterizan
a nuestro sistema previsional”, sentencia el texto.
EL
IMPACTO ECONOMICO
El efecto del régimen de capitalización individual en la
economía es una materia que cruza el informe. Por el lado del mercado de
capitales, se valora la acumulación de fondos y la evolución de regulaciones
financieras, en todo caso, proceso necesario para crear un marco institucional
ad hoc para la inversión de los fondos de pensiones.
Desde el punto de vista macroeconómico, el diagnóstico es
que favoreció el ahorro de los sectores público y privado; y que actuó de buena
manera sobre el mercado del trabajo por el menor costo y la mayor movilidad de
la mano de obra, al eliminarse los regímenes de pensión especiales y
debilitarse incentivos para el trabajo informal.
Los cálculos de los técnicos detrás del informe indican
que el sistema de pensiones de ahorro individual “significó para Chile un
impulso relevante en su proceso de desarrollo económico, estimado entre 8% y
10% del crecimiento acumulado desde la reforma del año 1981”.
A eso agregan otras ventajas como los sucesivos
perfeccionamientos al régimen de inversiones de los fondos de pensiones, que
hoy permiten a AFP y afiliados estructurar portafolios con combinaciones
más adecuadas de retorno y riesgo, y el desarrollo de incentivos para el ahorro
previsional voluntario (APV), “complemento absolutamente necesario al ahorro
obligatorio”.
También hay un par de gestos hacia la reforma de
Bachelet: se valora el desarrollo de mecanismos para incorporar a los
trabajadores independientes, las iniciativas para mejorar las pensiones de las
mujeres y en especial “la consolidación de un programa de pensiones solidarias”
que ha permitido abordar el problema de las pensiones de los trabajadores de
menores ingresos.
Sin embargo, “la evidencia permite concluir que estos
cambios no han sido siempre suficientes o efectivos, y que persisten desafíos
que se deben enfrentar con nuevas propuestas.
TASAS DE
REEMPLAZO
El Libro Blanco señala que “por su propia naturaleza, el
sistema de ahorro individual no hace promesas sobre los niveles de las futuras
pensiones de vejez”, aunque la evidencia sugiere que los afiliados a las AFP
esperan (o desean) pensiones de vejez que representen un 70% o más de sus
últimos salarios.
Agrega que este nivel de expectativas es alto y que
incluso la OIT sugiere una tasa de reemplazo de 45% para trabajadores que
contribuyeron al sistema de pensiones por más de 30 años. También que el
promedio en los países de la Ocde es de 65,8%.
Otro dato que entrega es que un estudio de la
Superintendencia de Pensiones reveló que quienes se pensionaron entre enero de
2012 y mayo de 2013 (por vejez o anticipadamente), tras cotizar por más de 30
años en el sistema de AFP, obtuvieron pensiones -sólo del componente
obligatorio- por un 54% (66% en el caso de los hombres y 42% en las
mujeres) de las remuneraciones por las que efectivamente cotizaron en promedio
en los últimos 10 años.
“Este promedio esconde una gran variedad de casos. De
hecho, la mediana de la tasa de reemplazo para ese grupo es de 48% (38% para
mujeres y 62% para los hombres), lo que significa que la mitad de estos
pensionados tienen tasas de reemplazo iguales o inferiores a 48%”, afirma.
La brecha de expectativas y realidad de las pensiones de
vejez también se explica por cambios en las condiciones sociales, demográficas
y económicas que enfrenta el sistema previsional y que están impactando
negativamente sobre el nivel de las pensiones.
EL NUDO
DE LA RENTABILIDAD
Las tasas de retorno de las inversiones del sistema de
pensiones también se analizaron y el diagnóstico es que muestran una tendencia
a la baja, “tanto en el caso de la rentabilidad obtenida por el ahorro
previsional antes de la pensión (la rentabilidad de los fondos de pensiones), como
en la rentabilidad esperada durante los años de pensión”, consigna el libro.
El análisis continúa con que la rentabilidad de los
fondos de pensiones para sucesivas cohortes de afiliados caen sostenidamente
desde los inicios del sistema. Así es como, según los cálculos del estudio,
mientras para quienes se afiliaron al sistema en 1981 la tasa interna de
retorno a junio de 2013 fue de 7,3%, la rentabilidad promedio anual para
quienes se afiliaron en 1990 es de 5,9% y para los afiliados desde 2000 cae a 5,1%.
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